Invertir en el buen financiamiento de la urbanización es invertir en el bienestar de los ciudadanos

Por Joan Clos*

Un análisis de la urbanización de los últimos años, practicada de una forma general en la mayoría de países, pone en evidencia una atención poco relevante ante el tema de su financiación. Con demasiada frecuencia se inician proyectos urbanísticos que van a tener impacto en el equilibrio urbano sin un análisis detallado de las consecuencias económicas, tanto para el proyecto en sí mismo como los efectos financieros que el proyecto va a generar en el resto de la ciudad. Estos temas serán objeto de reflexión esta semana durante la reunión temática sobre la financiación del desarrollo urbano sostenible que acoge la Ciudad de México, en el marco de la preparación de Habitat III: la tercera conferencia internacional de la ONU sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible, que se celebrará en la ciudad de Quito (Ecuador) en octubre.

La práctica común tiende a considerar la urbanización, la construcción de la ciudad, como una suma de proyectos que al irse aglomerando, se espera que constituyan un tejido urbano que funcione. Este enfoque ha demostrado la generación de grandes problemas de funcionalidad, ya que tiende a constituir un tejido urbano desconexo, desintegrado y, consecuentemente, disfuncional. Es por tanto que una ciudad eficiente no se construye por la suma de proyectos urbanos individuales.

En ONU-Hábitat, la agencia especializada de la ONU en desarrollo urbano sostenible, hemos desarrollado últimamente un enfoque estratégico de la urbanización centrado en tres pilares, resaltando la necesidad de tener en cuenta el diseño jurídico y normativo, el diseño físico y, finalmente, el diseño financiero. Centrándonos en este último aspecto, el del diseño financiero, suele ser frecuente un intencionado olvido de los aspectos básicos de la financiación urbanística.

Ningún proyecto urbano se puede desarrollar sin un cálculo bien hecho y realista de los ingresos y gastos que se van a generar o se van a requerir en el proceso. Debido al hecho de que la urbanización genera valor per se, y si está bien planificada, genera mucho valor, la inexistencia de un plan financiero es especialmente dolosa, ya que en principio los proyectos urbanísticos se pueden autofinanciar por poco bien hechos que estén.

El olvido del diseño financiero redunda en que sólo una pequeña parte de los que participan en el proceso de urbanización vayan a apoderarse de la mayor parte del valor, dejando para el sector público los “costes del mantenimiento de la urbanización”. Esto constituye un claro ejemplo de la privatización de beneficios y la “publificación” de los gastos. Dicho con otras palabras, los beneficios son captados por el sector privado de la economía y los gastos son imputados al sector público que normalmente no tiene presupuesto suficiente para atender a todos los gastos que la sociedad demanda.

Esta clase de conductas genera una profunda desconfianza en la mayor parte de la población sobre la bondad del proceso de urbanización, cuestionándose la legitimidad ética de la promoción inmobiliaria ante la sospecha de especulación, tramas y escándalos inmobiliarios. Los conflictos entre promotores y la judicialización de muchos proyectos acaban siendo una práctica relativamente común, siempre acompañada de un descrédito hacia la autoridad pública responsable de la planificación urbanística.

La falta de un sistema transparente de financiación de la urbanización tiene, pues, como consecuencia una desconfianza generalizada que termina afectando a las iniciativas inmobiliarias, tanto si son corruptas como si son correctas y sujetas a los principios de la ley.

Ante esta situación sólo cabe responder con absoluta y total transparencia sobre la generación y la distribución de los valores urbanos. Y no hay más. O se hace así o la sospecha del mal hacer quedará instalada para siempre en cualquier promoción inmobiliaria y en la conducta de la administración reguladora.

Lo lamentable de esta situación es que conduce a un comportamiento a veces temeroso o poco ambicioso en términos urbanísticos por parte de la autoridad planificadora, y se acaba perdiendo valor en el proceso de urbanización por falta de ambición urbanística en los planteamientos.

Para romper este círculo vicioso se requiere de una mayor difusión pública del origen de los beneficios urbanísticos y de su distribución entre toda la población. Así mismo, hace falta mayor transparencia y claridad en el análisis de costes, tanto de inversión como de mantenimiento. A título de ejemplo ilustrativo de lo que estamos hablando sería el análisis financiero o fiscal de una ciudad. Si hacemos una cuenta de explotación (ingresos y gastos) de la actividad económica de una ciudad, podemos empezar por los beneficios generados. Estos últimos acaban primero en manos de las empresas, en forma de beneficios empresariales; en segundo lugar en los empleados de la ciudad en forma de salarios; en tercer lugar, en manos del Estado por los impuestos sobre los beneficios y sobre la renta; en cuarto lugar, las ganancias de capital por revalorización o por rentas generadas y luego para la ciudad a través de los  impuestos municipales.

Una cuenta así generada pone en evidencia que el valor generado es muy elevado y que la cantidad destinada al mantenimiento (impuestos municipales) es mínima. Con mucha frecuencia, los beneficios del proyecto urbanístico se utilizan para una infinidad de otros usos. Sin embargo, la fracción destinada para el mantenimiento es mínima. No es de extrañar entonces que muchas ciudades del mundo tengan problemas de calidad de mantenimiento.

Si la cantidad destinada a impuestos de renta y capital es baja, probablemente las políticas de redistribución de la renta serán también muy débiles y, por lo tanto, no es probable que exista un buen esquema de vivienda pública o un buen sistema de seguridad social, educación pública o sanidad, con los efectos que esto va a generar en la calidad de la convivencia urbana.

La financiación urbanística es, por lo tanto, un pilar básico de la calidad urbanística y los efectos de su diseño se hacen sentir de una manera cotidiana en la vida de los ciudadanos. Lejos de ser menor o irrelevante, el tema de la financiación urbana es fundamental para entender el éxito o el fracaso de la urbanización y no se puede pretender hacer ciudad, sin tener en cuenta el diseño de su estructura financiera. Hacer urbanismo no es sólo diseñar mapas o planos de calles y solares, es invertir en el bienestar y en la calidad de vida de los ciudadanos.

*Joan Clos, es secretario general de Habitat III, secretario general adjunto de la ONU-director ejecutivo de ONU-Habitat